La problemática del expediente técnico de obra en las normas del sistema de inversión pública
1. Resumen ejecutivo
Analizo el entorno técnico y de gestión pública sobre el concepto de expediente técnico de obra pública determinando las distintas implicancias del mismo y planteo modificaciones necesarias en su aplicación e interpretación.
2. Contexto general preliminar
Antes de desarrollar el artículo corresponde tener presentes algunas premisas, la primera es que el concepto de expediente técnico aplicado en las obras es traído desde la ingeniería, en ella, tiene distintos significados y contenidos como suele suceder en los conceptos profesionales. Sin perjuicio de ello, que es la segunda premisa, la ingeniería tiene al expediente técnico como un desarrollo documental vinculado a la ejecución de obra que puede ser mas o menos detallado dependiendo de lo que se construya o del encargo dado a quien lo formule; tanto es así que puede tener distintas aproximaciones con contenidos disimiles pero que van colaborando hacia la consecución de un objetivo final: la obra; así puede haber un anteproyecto, estudios de distinta naturaleza hasta llegar a la ingeniería de detalle.
Pero en todos los casos, como he mencionado, se trata de un desarrollo acumulativo, la calidad de la información y del detalle se va especializando o profundizando.
En el caso de las obras públicas podemos apreciar diferencias de aproximación y concepto entre lo que piensa y ha regulado la administración pública y lo que el desarrollo profesional de la ingeniería ha ido formando a lo largo del tiempo, esta es la tercera premisa. Así en el caso de la obra pública dos son los sistemas administrativos que regulan la ejecución de proyectos en el Estado, el Sistema Nacional de Inversión Pública y el de contrataciones del Estado. Dicho esto corresponde repetir que, en ambos casos, tales son sistemas administrativos[1]responden a lógicas estructuradas burocráticamente[2] basadas en el principio de legalidad. En tanto sistemas administrativos, como lo indica la definición contenida en el artículo 46° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, tienen por finalidad regular la utilización de los recursos del Estado, el enfoque se encuentra centrado en la eficacia y eficiencia en dicha utilización de recursos.
Por esta misma razón, o bajo este mismo punto de vista, cada sistema administrativo tiene un ente rector cuyos pronunciamientos le brindan contenido, igualmente normativo.
En este punto corresponde tener presente lo que indica el suscrito en la ponencia presentada para el reciente Congreso Internacional de Derecho Administrativo[3]:
“Porque el ordenamiento burocrático supone respetar la Ley, el cumplimiento absoluto del principio de legalidad, en el caso de los sistemas administrativos, se encarga de interpretar la realidad, la economía, las necesidades de la sociedad y los modos cómo el Estado se organiza para brindar los bienes y servicios necesarios para que se cumplan las políticas públicas dictadas en el mismo Estado.”
La existencia de un ente rector tiene especial relevancia para efectos del entendimiento de la realidad de la ejecución de las obras públicas, éstas pueden haberse ejecutado aplicando la mejor ingeniería, utilizando los esquemas de contratación mas modernos pero su corrección técnica no implica necesariamente su legalidad y validez administrativa que sólo será hallada si es que se cumplen exactamente los preceptos legales de cada sistema y de los contenidos e interpretaciones que pueda haber dictado el ente rector correspondiente. La versión oficial sólo se puede obtener de los entes rectores.
Por otro lado, respecto de finalidades, corresponde anotar que la eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos públicos se fundamentan en que estos son finitos, en la mayoría de los casos escasos y que su aplicación debe beneficiar a la sociedad o la mayor parte de esta. En el caso de una obra pública, la finalidad no es la obra, no es la construcción o la industria de la construcción, con lo loables que éstas puedan ser, es el beneficio público obtenido a través de ella, son los beneficios que se obtienen de un aeropuerto, de un puerto, de una carretera, un hospital o con las torres de alta tensión, la población que se beneficia y el desarrollo que se genera.
Continuando con el contexto normativo, es clave, tener presente, a modo de cuarta premisa, un problema que la legislación nacional acusa precisamente por su estructuración burocrática, dos son los sistemas administrativos que regulan directamente, pero no exclusivamente, la ejecución inversión pública en obras[4], el sistema nacional de inversión pública y el sistema de abastecimiento o mas propiamente la legislación sobre contrataciones del Estado. Este hecho, aparentemente redundante en el presente texto, debe llamarnos la atención, para la población o para el empresariado que participa de la obra pública sea como postor, contratista o beneficiario o hasta como aportante de fondos a través de sus impuestos, la obra, el proyecto es uno, la carretera, la central hidroeléctrica, el hospital, pero para el Estado se trata de dos etapas, dos aplicaciones normativas y dos conceptos, nuevamente, el sistema nacional de inversión pública, para efectos de evaluar la viabilidad económica de la ejecución de determinado proyecto y las normas de contrataciones para efectos de contratar a quien lo diseñe y luego quien lo ejecute además de regular el devenir de dichos contratos.
Dos etapas, con dos finalidades distintas, nos dice el sentido común, generarán por lo menos dos enfoques y múltiples conceptos.
No debe sorprendernos entonces que entre una y otra norma puedan haber entendimientos distintos de un mismo concepto, no debería suceder, pero tampoco ello es extraño a la realidad, mas aún si como ya hemos dicho cada una de esas normas tiene finalidades distintas, así respecto del Sistema de Inversión Pública, en el artículo 1° de la Ley N° 27293, se dice:
Artículo 1.- Objeto de la Ley
La presente Ley crea el Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión.
Por otro lado, sobre las contrataciones del Estado, el Decreto Legislativo N° 1017 menciona:
Artículo 2°.- Objeto
El objeto del presente Decreto Legislativo es establecer las normas orientadas a maximizar el valor del dinero del contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades del Sector Público, de manera que éstas se efectúen en forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad, a través del cumplimiento de los principios señalados en el artículo 4º de la presente norma.
Nótese en ambos casos la expresada tendencia a la eficiencia del uso de recursos públicos, siguiendo la definición, ya mencionada, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, factor que resulta fundamental al momento de interpretar el contenido de la norma. Pero dicho esto las diferencias saltan así en el primer caso, el del SNIP, estamos hablando de lecturas económicas para la obra pública. La norma busca que se conteste a la pregunta: ¿Dado que los recursos públicos son finitos, esta obra debe ejecutarse o no? Adicionalmente, como puede fácilmente determinarse luego de una revisión transversal de sus contenidos encontraremos que tal pregunta se diversifica cuestionándose además si una obra con características determinadas es capaz de solucionar un problema público, si no lo hace deben aplicarse otras alternativas o en el peor de los casos no ejecutarse.
En el caso de la norma de contrataciones son otros los temas abordados, el primero y que ha merecido un tratamiento más profundo y extenso, es el de seleccionar al mejor contratista en el mercado, para ello primero lo registra, les establece una capacidad máxima de contratación, es decir una cifra tope por la cual podrán tener uno o mas contratos con el Estado, además los califica en especialidades buscando, nuevamente, que aquel mas especializado seguramente ejecutará las obras con mayor calidad. De igual modo operan los artículos dedicados a la evaluación de las propuestas de los contratistas.
En el caso de la ejecución contractual, la Ley de Contrataciones del Estado ha establecido varias premisas regulatorias basadas todas en el establecimiento de límites a la iniciativa y a la variación contractual, en el entendido que cualquier exceso a tal marco podría generar un gasto mayor de las entidades públicas y que tal debe ser evitado salvo que circunstancias extremas, debidamente contenidas y reguladas en la Ley, puedan justificar dicho incremento en la inversión pública.
Finalmente, para terminar este análisis, corresponde hacer notar que la Ley de Contrataciones del Estado, las normas del Sistema Nacional de Control y las del SNIP, tienen un preconcepto absolutamente disímil a lo que entiende la ingeniería y es que los expedientes técnicos, los documentos que las entidades públicas han elaborado para la ejecución de un proyecto determinado son invariables, primero, porque no contienen errores, en segundo lugar porque sus investigaciones han abarcado todas las aristas posibles y en tercer lugar porque han cumplido la Ley y un documento que cumple la Ley deberá ser perfecto.
Lamentablemente, nada mas lejano a la verdad, en la medida que la obra pública es una intervención con una ingeniería dada sobre un punto determinado en la geografía, basado en precios medidos en un momento específico en el tiempo, lo mas probable es que ocurran cambios, por hallazgos en el terreno, por variación en los precios o por diversas circunstancias.
3. ¿Qué es un anteproyecto?
Como corresponde a la gestión pública, la primera reacción que debemos tener ante un concepto es saber si éste se encuentra contenido en las normas legales. La respuesta en este caso es negativa, el anteproyecto de obra no se encuentra incluido, en la normatividad del SNIP ni en la que regula las contrataciones del Estado.
Me atrevo, en este punto a hacer una afirmación osada, el concepto de anteproyecto de obra no se encuentra en la normatividades antes aludidas porque no les es útil. En el caso del SNIP el anteproyecto no resuelve la viabilidad económica de una obra y en el caso de las contrataciones no determinará definitivamente la obra a ejecutar.
Así, teniendo presente que el SNIP regula proyectos y que la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) no lo menciona como elemento técnico para efectos de las licitaciones o los contratos de obra, el ante proyecto no tiene definición legal para efectos de la inversión pública y la ejecución de contratos de obra.
Por definición semántica[5] el anteproyecto es:
anteproyecto.
1. m. Conjunto de trabajos preliminares para redactar el proyecto de una obra de arquitectura o de ingeniería.
Corresponde indicar que es perfectamente posible que, establecida la necesidad, en las formas y modos regulados en la LCE, de que un anteproyecto sea elaborado, éste pueda ser objeto de contratación por alguna entidad del Estado, en dicho caso sus alcances serán exclusivamente técnicos, definidos en los correspondientes términos de referencia.
Así las cosas, el nivel de influencia, o mejor dicho de vinculación, de dicho anteproyecto en los estudios de factibilidad o en el expediente técnico de ejecución de obra dependerá directamente de aquello que haya sido redactado por la propia entidad pública.
Técnicamente el anteproyecto está conformado por un conjunto de trabajos preliminares con características, dimensiones y costos estimados.
En conclusión, no existe definición legal de anteproyecto en las normas que regulan la inversión pública y la ejecución de obras ni delimitación de alcances para dicho concepto.
4. Definición y alcances del concepto Expediente Técnico
En las normas del SNIP:
- Reglamento del SNIP: Según el numeral 12.1. del Reglamento del SNIP el Expediente Técnico es un elemento que es elaborado durante la fase de inversión; por la redacción disyuntiva del artículo citado debe entenderse que es distinto al Estudio Definitivo.
Artículo 12.- Fase de Inversión
12.1. La Fase de Inversión comprende la elaboración del estudio definitivo o expediente técnico y la ejecución del Proyecto de Inversión Pública.
- Directiva General del SNIP: Incluye en su Glosario de Términos la definición de Expediente Técnico Detallado:
12. Expediente Técnico Detallado: Documento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo.
Siguiendo con la Directiva, la Unidad Ejecutora es responsable de elaborar el Expediente Técnico y para tal efecto deberá ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad:
Artículo 10.- Funciones y responsabilidades de la Unidad Ejecutora
10.1 La UE tiene las siguientes funciones:
a. Ejecuta el PIP autorizado por el Órgano Resolutivo, o el que haga sus veces.
b. Elabora el estudio definitivo, expediente técnico u otro documento equivalente, ó supervisa su elaboración, cuando no sea realizado directamente por este órgano.
c. Tiene a su cargo la evaluación ex post del PIP.
10.2 La UE tiene las siguientes responsabilidades:
a. Ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para elaborar directa o indirectamente los estudios definitivos, expedientes técnicos u otros documentos equivalentes así como en la ejecución del PIP, bajo responsabilidad de la autoridad que apruebe dichos estudios.
b. Elaborar el Informe de Consistencia del Estudio Definitivo o Expediente Técnico detallado (Formato SNIP-15) y el Informe de Cierre del PIP (Anexo SNIP-24).
Artículo 20.- Declaración de viabilidad
(…)
20.3 La Unidad Ejecutora, bajo responsabilidad, deberá ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para disponer la elaboración y/o elaborar los estudios definitivos, expedientes técnicos u otros documentos equivalentes, así como en la ejecución del PIP.
Asimismo, la declaración de viabilidad obliga a la Entidad a cargo de la operación del proyecto, al mantenimiento del mismo, de acuerdo a los estándares y parámetros aprobados en el estudio que sustenta la declaración de viabilidad del Proyecto y a realizar las acciones necesarias para la sostenibilidad del mismo.
Artículo 23.- Fase de Inversión
(…)
23.2 La fase de inversión comprende la elaboración del Estudio Definitivo, Expediente Técnico u otro documento equivalente, y la ejecución del PIP. Las disposiciones establecidas en la presente Directiva para los estudios definitivos o expedientes técnicos también son de aplicación a los términos de referencia, especificaciones técnicas u otro documento equivalente que se requiera para la ejecución del PIP, conforme al marco legal vigente.
Artículo 24.- Elaboración del Estudio Definitivo o Expediente Técnico detallado
24.1 La elaboración de los estudios definitivos o expedientes técnicos detallados debe ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la declaración de viabilidad y observar el cronograma de ejecución del estudio de preinversión con el que se declaró la viabilidad.
24.2 Los términos de referencia para la elaboración del Estudio Definitivo o Expediente Técnico detallado deben incluir como Anexo, el estudio de preinversión mediante el cual se declaró la viabilidad del PIP y la Ficha de Registro de Variaciones en la Fase de Inversión (Formato SNIP-16) o el Informe Técnico de verificación de viabilidad y su respectivo Formato, según corresponda.
24.3 Para efectos de lo dispuesto en el artículo 25, luego de culminado el Estudio Definitivo oExpediente Técnico detallado, la UE remite al órgano que declaró la viabilidad, el Formato SNIP-15 debidamente llenado y suscrito, en el que informa que existe consistencia entre el Estudio Definitivo o Expediente Técnico detallado y el estudio de preinversión por el que se otorgó la viabilidad, en los aspectos siguientes: objetivo del PIP; monto de inversión; localización geográfica y/o ámbito de influencia; alternativa de solución; metas asociadas a la capacidad de producción del servicio, tecnología de producción y plazo de ejecución; además de consignar las fórmulas de reajuste de precios cuando correspondan, y la modalidad de ejecución del PIP. En el caso de los PIP con endeudamiento el Formato SNIP-15 se remite a la DGPM con la opinión previa favorable de la OPI sectorial respectiva.
24.4 Recibido el Formato SNIP-15 y como requisito previo a la aprobación del Estudio Definitivo o Expediente Técnico detallado por el órgano que resulte competente, el órgano que declaró la viabilidad registra en el Banco de Proyectos, en el plazo máximo de 3 días hábiles, la información siguiente: el monto de inversión; plazo de ejecución; la modalidad de ejecución del PIP y las fórmulas de reajuste de precios en los casos que sea aplicable. La UE es exclusivamente responsable por la información que consigne en el Formato SNIP-15, el mismo que tiene carácter de declaración jurada, y el registro a que se refiere la presente disposición, no implica aceptación o conformidad al contenido del mismo.
24.5 Las disposiciones relacionadas al Formato SNIP-15 no son de aplicación a los Programas de Inversión ni al conglomerado en sí mismo, sino a los PIP que los integren.
24.6 En los expedientes técnicos detallados de los PIP que no sean ejecutados mediante contratación pública, deberán establecerse las fórmulas de reajuste de precios, por lo que las variaciones que se efectúen a los precios originales del expediente técnico serán ajustadas multiplicándolas por el respectivo coeficiente de reajuste K que se obtenga de aplicar en la fórmula o fórmulas polinómicas, los Índices Unificados de Precios de la Construcción que publica el Instituto Nacional de Estadística – INEI. Tanto la elaboración como la aplicación de las fórmulas polinómicas se sujetan a las disposiciones de la normatividad de la materia. En los PIP que se ejecuten mediante contratación pública, se aplican las disposiciones de la normatividad de contrataciones del Estado.
24.7 Los registros y evaluaciones a que se refiere el presente artículo y el artículo 27, que se realicen durante la etapa de elaboración del expediente técnico detallado o estudio definitivo deberán efectuarse previamente al registro del Formato SNIP 15 respectivo, cuando corresponda.
Artículo 25.- Ejecución del Proyecto
(…)
25.3 Durante la ejecución del proyecto, la UE deberá supervisar permanentemente el avance del mismo, verificando que se mantengan las condiciones y parámetros establecidos en el estudio definitivo y que se mantenga el cronograma previsto en el Estudio Definitivo oExpediente Técnico detallado. Es responsabilidad de la UE informar oportunamente sobre los cambios que se den en la Fase de Inversión de un PIP a los órganos que correspondan, según lo dispuesto por la presente norma.
En las normas sobre contrataciones del Estado:
- Ley de Contrataciones del Estado:
Artículo 26°.- Condiciones mínimas de las Bases
Las Bases de un proceso de selección serán aprobadas por el Titular de la Entidad o por el funcionario al que le hayan delegado esta facultad y deben contener obligatoriamente, con las excepciones establecidas en el Reglamento para la adjudicación de menor cuantía, lo siguiente:
(…)
b) El detalle de las características técnicas de los bienes, servicios u obras a contratar; el lugar de entrega, elaboración o construcción, así como el plazo de ejecución, según el caso. Este detalle puede constar en un Anexo de Especificaciones Técnicas o, en el caso de obras, en un Expediente Técnico;
Artículo 41°.- Prestaciones adicionales, reducciones y ampliaciones
41.2 Tratándose de obras, las prestaciones adicionales pueden ser hasta por el quince por ciento (15%) del monto total del contrato original, restándole los presupuestos deductivos vinculados, entendidos como aquellos derivados de las sustituciones de obra directamente relacionadas con las prestaciones adicionales de obra, siempre que ambas respondan a la finalidad del contrato original. Para tal efecto los pagos serán aprobados por el Titular de la Entidad.
En el supuesto de que resulte indispensable la realización de prestaciones adicionales de obra por deficiencias del Expediente Técnico o situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato, mayores a las establecidas en el segundo párrafo del presente artículo y hasta un máximo de cincuenta por ciento (50%) del monto originalmente contratado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponder al proyectista, el Titular de la Entidad puede decidir autorizarlas. Para ello se requiere contar con la autorización del Titular de la Entidad, debiendo para la ejecución y el pago contar con la autorización previa de la Contraloría General de la República y con la comprobación de que se cuentan con los recursos necesarios. En el caso de adicionales con carácter de emergencia dicha autorización se emite previa al pago. La Contraloría General de la República cuenta con un plazo máximo de quince (15) días hábiles, bajo responsabilidad, para emitir su pronunciamiento. Dicha situación debe ponerse en conocimiento de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República y del Ministerio de Economía y Finanzas, bajo responsabilidad del Titular de la Entidad.
- Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
Artículo 10°.- Expediente de Contratación
El Expediente de Contratación se inicia con el requerimiento del área usuaria. Dicho Expediente debe contener la información referida a las características técnicas de lo que se va a contratar, el estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, el valor referencial, la disponibilidad presupuestal, el tipo de proceso de selección, la modalidad de selección, el sistema de contratación, la modalidad de contratación a utilizarse y la fórmula de reajuste de ser el caso.
En todos los casos en que las contrataciones estén relacionadas a la ejecución de un proyecto de inversión pública, es responsabilidad de la Entidad:
1. Que los proyectos hayan sido declarados viables, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública.
2. Que se tomen las previsiones necesarias para que se respeten los parámetros bajo los cuales fue declarado viable el proyecto, incluyendo costos, cronograma, diseño u otros factores que pudieran afectar la viabilidad del mismo. Tratándose de obras, se adjuntará elExpediente Técnico respectivo y, cuando corresponda, la declaratoria de viabilidad conforme al Sistema Nacional de Inversión Pública. En la modalidad de concurso oferta no se requerirá el Expediente Técnico, debiéndose anexar el estudio de preinversión y el informe técnico que sustentó la declaratoria de viabilidad, conforme al Sistema Nacional de Inversión Pública.
En el caso de obras bajo la modalidad de llave en mano, si éstas incluyen la elaboración delExpediente Técnico, se deberá anexar el estudio de preinversión y el informe técnico que sustentó la declaratoria de viabilidad, conforme al Sistema Nacional de Inversión Pública.
(…)
Artículo 14°.- Valor referencial para ejecución y consultoría de obras
En el caso de ejecución y consultoría de obras la determinación del valor referencial se sujetará a lo siguiente:
1. En la contratación para la ejecución de obras, corresponderá al monto del presupuesto de obra establecido en el Expediente Técnico. Este presupuesto deberá detallarse considerando la identificación de las partidas y subpartidas necesarias de acuerdo a las características de la obra, sustentándose en análisis de precios unitarios por cada partida y subpartida, elaborados teniendo en cuenta los insumos requeridos en las cantidades y precios o tarifas que se ofrezcan en las condiciones más competitivas en el mercado. Además, debe incluirse los gastos generales, variables y fijos, así como la utilidad.
El presupuesto de obra deberá estar suscrito por los consultores y/o servidores públicos que participaron en su elaboración y/o aprobación, según corresponda.
En la ejecución de obras bajo las modalidades de concurso oferta y llave en mano que comprenda la elaboración del expediente técnico, el valor referencial deberá determinarse teniendo en cuenta el objeto de la obra y su alcance previsto en los estudios de preinversión que dieron lugar a la viabilidad del correspondiente proyecto, así como el resultado del estudio de las posibilidades de precios de mercado.
(…)
El presupuesto de obra o de la consultoría de obra deberá incluir todos los tributos, seguros, transporte, inspecciones, pruebas, seguridad en el trabajo y los costos laborales respectivos conforme a la legislación vigente, así como cualquier otro concepto que le sea aplicable y que pueda incidir sobre el presupuesto.
Artículo 16°.- Antigüedad del valor referencial
Para convocar a un proceso de selección, el valor referencial no podrá tener una antigüedad mayor a los seis (6) meses, tratándose de ejecución de obras, ni mayor a tres (3) meses en el caso de bienes y servicios.
Para el caso de ejecución de obras que cuenten con expediente técnico, la antigüedad del valor referencial se computará desde la fecha de determinación del presupuesto de obra que forma parte del expediente técnico. Asimismo, en el caso de consultoría de obras, la antigüedad del valor referencial se computará desde la fecha de determinación del presupuesto de consultoría de obra obtenido por la Entidad producto del estudio de las posibilidades que ofrece el mercado consignado en el expediente de contratación.
En el caso de bienes y servicios, la antigüedad del valor referencial se computará desde la aprobación del expediente de contratación. La fecha de aprobación del expediente de contratación deberá ser consignada en las Bases.
Artículo 40°.- Sistemas de Contratación
De acuerdo a lo establecido en el artículo 26° inciso e) de la Ley, la Bases incluirán la definición del Sistema de Contratación.
Los sistemas de contratación son:
1. Sistema a suma alzada, aplicable cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestación estén totalmente definidas en las especificaciones técnicas en los términos de referencia, o en el caso de obras, en los planos y especificaciones técnicas respectivas. El postor formulará su propuesta por un monto fijo integral y por un determinado plazo de ejecución.
Tratándose de obras, el postor formulará dicha propuesta considerando los trabajos que resulten necesarios para el cumplimiento de la prestación requerida según los planos, especificaciones técnicas, memoria descriptiva y presupuesto de obra que forman parte del Expediente Técnico, en ese orden de prelación; considerándose que el desagregado por partidas que da origen a su propuesta y que debe presentar para la suscripción del contrato, es referencial. El mismo orden de prelación se aplicará durante la ejecución de la obra.
2. Sistema de precios unitarios, tarifas o porcentajes, aplicable cuando la naturaleza de la prestación no permita conocer con exactitud o precisión las cantidades o magnitudes requeridas. En este sistema, el postor formulará su propuesta ofertando precios unitarios, tarifas o porcentajes en función de las partidas o cantidades referenciales contenidas en las Bases y que se valorizan en relación a su ejecución real y por un determinado plazo de ejecución.
En el caso de obras, el postor formulará su propuesta ofertando precios unitarios considerando las partidas contenidas en las Bases, las condiciones previstas en los planos y especificaciones técnicas, y las cantidades referenciales, y que se valorizan en relación a su ejecución real y por un determinado plazo de ejecución.
3. Esquema mixto de Suma Alzada y Precios Unitarios, al que podrán optar las Entidades si en el Expediente Técnico uno o varios componentes técnicos corresponden a magnitudes y cantidades no definidas con precisión, los que podrán ser contratados bajo el sistema de precios unitarios, en tanto, los componentes cuyas cantidades y magnitudes estén totalmente definidas en el Expediente Técnico, serán contratados bajo el sistema de suma alzada.
Artículo 41°.- Modalidades de Ejecución Contractual
Cuando se trate de bienes u obras, las bases indicarán la modalidad en que se realizará la ejecución del contrato, pudiendo ésta ser:
1. Llave en mano: Si el postor debe ofertar en conjunto la construcción, equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio de determinada obra, y de ser el caso la elaboración del Expediente Técnico. En el caso de contratación de bienes el postor oferta, además de éstos, su instalación y puesta en funcionamiento.
2. Concurso oferta: Si el postor debe ofertar la elaboración del Expediente Técnico, ejecución de la obra y, de ser el caso el terreno. Esta modalidad sólo podrá aplicarse en la ejecución de obras que se convoquen bajo el sistema a suma alzada y siempre que el valor referencial corresponda a una Licitación Pública. Para la ejecución de la obra es requisito previo la presentación y aprobación del Expediente Técnico por el íntegro de la obra.
En el caso de obras convocadas bajo las modalidades anteriores, en que deba elaborarse elExpediente Técnico y efectuarse la ejecución de la obra, el postor deberá acreditar su inscripción en el RNP como ejecutor de obras y consultor de obras. En caso que el postor sea un consorcio, la acreditación de la inscripción en el RNP se efectuará de acuerdo a lo dispuesto en la Directiva que el OSCE apruebe para tal efecto.
Artículo 184°.- Inicio del plazo de ejecución de obra
El inicio del plazo de ejecución de obra comienza a regir desde el día siguiente de que se cumplan las siguientes condiciones:
1. Que se designe al inspector o al supervisor, según corresponda;
2. Que la Entidad haya hecho entrega del expediente técnico de obra completo;
(…)
Según las normas de control
- Resolución que regula la ejecución de obras por administración directa:
El Expediente Técnico comprende básicamente
i. Memoria descriptiva
ii. Especificaciones Técnicas
iii. Planos
iv. Metrados
v. Presupuesto Base con análisis de costos
vi. Cronograma de adquisición de materiales
vii. Cronograma de ejecución de obra
- Guía de Auditoría de Obras Públicas por Contrata
Inversión: Comprende el desarrollo de los estudios definitivos o expedientes técnicos y la ejecución del proyecto. Durante esta fase la ejecución del PIP debe ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada su viabilidad.
7.2.3 Expediente Técnico de Obra
Es el conjunto de documentos que comprende:
a. Memoria descriptiva,
b. Especificaciones técnicas,
c. Planos de ejecución de obra,
d. Metrados,
e. Valor referencial (presupuesto de obra),
f. Análisis de precios unitarios,
g. Calendario valorizado de avance de obras,
h. Fórmulas polinómicas,
si el caso lo requiere, se puede incluir:
i. Estudios de suelos,
j. Estudio geológico,
k. Estudio de impacto ambiental,
l. Estudio básico de ingeniería, u otros complementarios.
En el expediente técnico se define y sustenta el objeto, costo, plazo, características y otras condiciones necesarias para adecuada ejecución de la obra en particular por ejecutar, por lo que su elaboración debe contar con el respaldo técnico necesario, verificando que corresponda a su naturaleza y condiciones especiales de la ley.
Según la Dirección Nacional de Construcción:
Expediente Técnico de Obra.- Es el conjunto de documentos que comprende: memoria descriptiva, especificaciones técnicas, planos de ejecución de obra, metrados, presupuesto, fecha de determinación del presupuesto de obra, valor referencial, análisis de precios, calendario de avance, fórmulas polínómicas, y, si el caso lo requiere, estudio de suelos, estudio geológico, de impacto ambiental u otros complementarios.
Habiendo revisado las normas del SNIP, de contrataciones del Estado, del Sistema Nacional de Control y las técnicas dictadas por la Dirección Nacional de Construcción, todas referidas a las obras públicas y específicamente al concepto de expediente técnico puede concluirse:
a) La legislación nacional revisada no es unívoca respecto de la definición de Expediente Técnico y de los documentos que éste comprende, en todo caso, puede tomarse como válidas las definiciones hechas por la Contraloría General de la República[6] y la Dirección Nacional de Construcción del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento:
Expediente Técnico (ET) es el conjunto de documentos que incluye:memoria descriptiva, especificaciones técnicas, planos de ejecución de obra, metrados, valor referencial (presupuesto de obra), análisis de precios unitarios, calendario valorizado de avance de obras, fórmulas polinómicas. Adicionalmente, puede incluir si así se determina técnicamente: estudios de suelos, estudio geológico, estudio de impacto ambiental, estudio básico de ingeniería, u otros complementarios.
b) El SNIP y las normas de contrataciones, son contradictorios y contrapuestos entre sí:
- En principio ninguna de ellas ha incluido en las etapas definitorias para la ejecución de una obra la necesidad de la ejecución de un anteproyecto.
- Así mientras en la definición de Expediente Técnico (ET) que realiza el SNIP éste incluye en a las Bases, en las normas de contrataciones éste es parte de las Bases.
- La evaluación de viabilidad de un proyecto de inversión pública (PIP) es un ejercicio económico, así se enuncia en los fines y objetivos de las normas del SNIP y con mas detalle en las guías de evaluación del SNIP, determina un monto de inversión por el cual una obra pública puede resultar rentable para la sociedad y por lo tanto puede ser sujeta de priorización para su ejecución, es también, y por ello, un sistema que apoya la correcta planificación de la ejecución de la inversión y gasto del Estado.
Para que un PIP se encuentre debidamente dimensionado requerirá estudiar varios detalles técnicos y de costos, pero el alcance de estos estudios es limitado, cabe recordar que el enfoque de la evaluación del SNIP es económico, igualmente se requerirá analizar ciertos elementos descriptivos de la obra pública, pero el alcance de acuerdo a la reglamentación es limitado, por ello, según el propio SNIP es el expediente técnico el que define la ingeniería necesaria, sus costos y otros elementos necesarios para que la construcción se ejecute, evidentemente, estos detalles y costeos mas precisos podrán arrojar un resultado numérico distinto al indicado para el SNIP, que como indicamos, sólo tiene una finalidad económica y de planificación.
Aquí surge una primera constatación, la legislación abiertamente prefiere la lectura económica a la técnica estableciendo techos al gasto presumiendo que es mas importante que se cautelen los fondos públicos frente al resultado de una obra que tendrá utilidades sociales, presume también que superado un límite de gasto se pierde la utilidad social, o mejor dicho desaparece, y que la necesidad social podría quedar descubierta.
- Sin perjuicio de lo dicho corresponde resaltar que las normas del SNIP obligan a que el ET se ajuste a los parámetros del estudio que declaró la viabilidad del PIP.
De acuerdo al Diccionario de la Lengua Española:
parámetro.
(De para- y ‒́metro).
1. m. Dato o factor que se toma como necesario para analizar o valorar una situación. Es difícil entender esta situación basándonos en los parámetros habituales.
2. m. Mat. Variable que, en una familia de elementos, sirve para identificar cada uno de ellos mediante su valor numérico.
Siguiendo el significado dictado por la Real Academia de la Lengua Española se puede afirmar que el parámetro es un dato necesario, pero no absoluto o definitivo, en ese sentido, los datos arrojados por los estudios del SNIP, son preliminares, sensibles económicamente o, si se quiere, presupuestalmente, pero no determinantes para la ingeniería y que por otro lado, son los estudios de ingeniería los que finalmente, tomando en cuenta los limitantes o parámetros establecidos en los estudios de viabilidad, determinarán las cifras finales y definitivas de inversión.
c) Sin perjuicio de lo anotado, de la revisión de las normas se determina:
i. Según el SNIP:
- El ET es parte de la etapa de inversión, es parte de la ejecución de ésta.
- Es distinto al estudio definitivo, aunque eventualmente, alguna redacción en las normas SNIP, lo califica como documento equivalente a éste.
- La elaboración del ET es responsabilidad de la Unidad Ejecutora.
- Debe ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad y “observar” el cronograma de ejecución[7] del estudio de preinversión con el que se declaró la viabilidad.
- Los Términos de Referencia para elaborar un ET deben incluir el estudio de preinversión mediante el cual se declaró la viabilidad del PIP.
- Es previo a la ejecución del PIP
- Es evaluado por el Órgano que declaró la viabilidad revisando su consistencia con el estudio de preinversión con el que se declaró la viabilidad
- La información básica del ET se registra en el Banco de Proyectos, entre ella, el monto de inversión. Este registro debe ser anterior al registro del Formato SNIP 15.
ii. Según la LCAE
- Forma parte del contenido del Expediente de Contratación.
- Contiene el detalle de la obra que se ejecutará y forma parte del contenido mínimo de las Bases
- Sus deficiencias pueden dar origen a prestaciones adicionales de obra.
Contiene el Presupuesto de Obra, lo que incluye además de las partidas, gastos generales y utilidad. Presupuesto que deberá ser firmado por quienes lo elaboraron. En el caso de concurso oferta y llave en mano, la inclusión el ET no es obligatoria, además, el valor referencial (y se entiende que el presupuesto de obra) “deberá determinarse teniendo en cuenta el objeto de la obra y su alcance previsto en los estudios de preinversión que dieron lugar a la viabilidad del correspondiente proyecto, así como el resultado del estudio de las posibilidades de precios de mercado.”
[1] El artículo 46° de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo incluye a la “inversión pública” y al “abastecimiento” como sistemas administrativos.
[2] Corresponde advertir que, en ningún caso, del presente documento el término burocrático se utiliza o utilizará como acepciones denigrantes, en nuestro caso es objetivo, el modelo burocrático de administración ha sido adoptado hace mas de 80 años en el Perú, para bien o para mal; se trata entonces de una descripción, jamás de una calificación.
[3] Congreso Internacional de Derecho Administrativo. Derecho Administrativo en el Siglo XXI. Volumen II. Pag. 271- 218. Adrus D & L Editores S.A.C. Lima, Perú 2013.
[4] Corresponde advertir que estamos dejando de lado los sistemas administrativos no ligados a la inversión, que son muy importantes, como el presupuesto o el endeudamiento, pero que para efectos del presente documento no responde las preguntas materia de la presente pericia.
[5] Diccionario de la Real Academia Española: http://lema.rae.es/drae/?val=anteproyecto
[6] Desde mi punto de vista, resulta cuando menos curioso que una de las mas completas definiciones del concepto expediente técnico de obra provenga del Sistema Nacional de Control, encargada de supervisar la legalidad en la ejecución de los recursos públicos y no de impulsar su inversión o gasto.
[7] Nuevamente acusamos la auto calificación que se ha hecho el SNIP: es infalible, ya que el estudio económico que ejecuta lo superpone en lo que se refiere a cronogramas al que pueda resultar por la ingeniería.
FUENTE::::
http://burocraciaperu.blogspot.com/2014/02/la-problematica-del-expediente-tecnico.html
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